Développement régional en Russie

V.Ivanter1Présentation faite par le Professeur Victor V. Ivanter

au  Séminaire Franco-Russe sur le développement économique régional

(6 et 7 octobre 2014, Paris).

Les régions russes sont le produit d’une évolution politique assez particulière qui est le produit de l’Histoire. La Révolution de 1917 a mis au rebut le système d’organisation régionale qui existait dans l’empire russe. Les «Oblast ‘» ont remplacé les « Gouvernorats » de la période précédente, les « Républiques » ont été créées, mais leur réalité est rarement mono-ethnique, enfin nous avons les « Kraïs », où l’on trouve une très grande hétérogénéité, et des régions ou des arrondissements spéciaux constitués sur des bases ethniques. Mais, dans la réalité du système politique soviétique, on avait des mécanismes unitaires très forts, en particulier par le biais du Parti Communiste. Avec les changements survenus en 1990-1991, tout ceci est devenu obsolète.

Les caractéristiques de l’organisation administratives de la Fédération de Russie

Depuis 1992, on a décidé que tous ces niveaux seraient égaux en droits dans un système constitutionnel fédéral. Les noms sont restés les mêmes, et donc nous avons des Oblast’, des Kraïs, et des Républiques autonomes qui sont devenus des « sujets de la Fédération ». C‘est une situation qui induit une certaine confusion chez les étrangers. Les villes de Moscou et de Saint-Pétersbourg sont considérées comme des « régions » avec les mêmes droits.

Les problèmes politiques qui avaient marqué le début de la période (1992-1998) ont pu être résolus, mais les problèmes économiques sont restés, et sont en particulier marqués par la dissymétrie importante de population et d’activités qui existent entre ces régions. Nous aurons l’occasion d’en parler dans le cadre de ce séminaire. Le « mille-feuille » administratif s’est avéré être très développé, avec des autorités locales très soucieuses de leur autonomie. Nous sommes en présence d’une logique bureaucratique très typique avec des conflits de compétences importants. De plus, nous avons désormais les « Districts Fédéraux », qui dépendent directement de l’administration présidentiel et du gouvernement. Tout ceci ne rend pas la compréhension des dynamiques régionales aisée.

Problèmes économiques

Dans les années 1990, on a décidé que les revenus fiscaux seraient divisés en 2 parties égales, l’une fédérale et l’autre locale. Depuis la crise de 1998, le budget fédéral est géré de manière rigoureuse. Mais, le budget dit « consolidé » agrège le budget fédéral ET les budgets des régions. Il n’y a pas de « budget d’Etat » en tant que tel en Russie. En fait, le Ministère des Finances fédéral intervient de manière relativement importante dans les budgets régionaux, en particulier dans les budgets des régions « subventionnées ». La tendance du Ministère des Finances fédéral est de se décharger des charges sur les régions, mais sans assurer les capacités de financement de ces charges.

Aujourd’hui, les budgets régionaux sont très largement la caisse de distribution des dépenses sociales. Ils ont perdu leur capacité à intervenir dans la politique économique locale. Cette situation a poussé les autorités locales à développer des instruments qualifiés « d’informels » d’action économique, en particulier en pesant sur les entreprises qui opèrent sur leur territoire ou en développant des relations personnelles avec les dirigeants de ces entreprises. Cette action est parfois rationnelle et elle est alors très positive, et parfois parfaitement irrationnelle, comme on le voit avec le développement d’une corruption locale importante dans certaines régions.

La situation actuelle

Aujourd’hui, si l’on en croit notre presse, on est confronté à des problèmes importants de ralentissement de la croissance, mais qui date en réalité depuis la fin de 2012. Il y a aussi l’impact des « sanctions », qui est cependant très variable suivant les régions. Enfin, nous avons la chute des prix des hydrocarbures. D’après notre presse, le pays est au bord de la catastrophe !

Mais, dans les premiers mois de 2014, le budget fédéral a été correctement exécuté et il dégage même un excédent. Cela montre que la situation n’est pas si mauvaise que cela. La balance courante (commerciale) a quant à elle un excédent de 150 milliards de dollars. En fait, la question se concentre sur l’impact des sanctions sectorielles. C’est essentiellement le refinancement des dettes des grandes compagnies russes. On sait que ces grandes sociétés empruntaient aux marchés financiers internationaux, essentiellement parce que le coût de ce financement était plus faible que celui pratiqué par les banques russes. Les entreprises de taille moyenne, et les petites entreprises, n’ont jamais eu accès à ces marchés financiers. Mais, cette interruption du refinancement n’est que partielle. En fait, les capacités d’utiliser les marchés financiers internationaux étaient limitées à des opérations de financement simple avant même les sanctions. Aujourd’hui, les investisseurs étrangers cherchent des moyens pour tourner ces sanctions. On voit que la situation réelle correspond assez peu à l’image qu’en donne la presse.

Des problèmes sectoriels importants

Le problème le plus sérieux est l’interruption de la coopération avec l’Ukraine dans le domaine de production des turbines à gaz (pour des hélicoptères et des navires), sous licence russe, qui étaient en partie produites en Ukraine. Il y a aura donc dans les deux années qui viennent la mise en place de capacités de production pour se substituer à ces importations qui ont été interrompues. Même si la situation s’améliorait, ces investissements seraient faits car le Ministère de la Défense ne veut plus, sur ce point dépendre des importations. Ceci va imposer la mobilisation d’une partie de l’industrie. Ceci devrait avoir des effets positifs sur la régions de Saint-Pétersbourg (et de Leningrad), ainsi que sur Rybinsk.

Il y a ensuite la question des « contre-sanctions » qui ont été prises par le gouvernement russe. Ces « contre-sanctions » correspondent en réalité à une politique protectionniste, en particulier dans le domaine agro-alimentaire, qui était pensée depuis l’entrée dans l’OMC, mais qui a pu être prise du fait du contexte particulier. Mais, ces contre-sanctions n’auront d’effets positifs (en particulier dans l’industrie agro-alimentaire) que dans la mesure où des investissements importants seront faits dans ces secteurs, non seulement en Russie mais aussi au Belarus (qui devrait être un des principaux bénéficiaires de ces mesures). Dans l’immédiat, ces mesures ont provoqué une hausse des prix, qui est estimée à 2,5% sur 12 mois. A terme elles devraient cependant voir des résultats très positifs sur le secteur agro-alimentaire russe.

Le devenir de la croissance

Dans ce contexte, la croissance économique a été faible. Le mouvement a été surtout provoqué par des mesures inadaptées prises en 2013. La question de savoir comment on retrouve une forte croissance économique est l’objet d’importants débats depuis la fin de 2013. La stabilité politique est très importante pour l’instant comme le montrent toutes les études et tous les sondages, ce qui donne des marges de manœuvres au gouvernement. A la demande du Parlement (Duma) l’Académie des Sciences à procédé à une expertise des prévisions du Ministère de l’Economie.

 

Prévisions du Ministère de l’Economie.

2014  0,5% (prévision révisée à 1%)

2015  1,0% (prévision révisée à 1,5%)

2016  2,0% (révision non publiée)

 

Il y a un débat avec la Banque Centrale, qui voulait laisser libre le taux de change et se concentrer sur la lutte contre l’inflation. La BCR s’est convertie en 2012 et 2013, après un long débat, à une politique dite de « ciblage d’inflation »1. En fait, les marges adoptées sur l’objectif d’inflation (fixé à 5%) étaient importantes. La BCR a par contre laissé le rouble se déprécier fortement depuis janvier. Ceci a eu un impact positif sur l’économie. Mais la BCR veut aussi faire de la « politique structurelle ». Cependant, elle a une vision essentiellement comptable de ce que pourrait être une politique structurelle. Elle veut limiter les projets d’investissement  ce qui est « contrôlable », mais les critères de ce qui est contrôlable ou pas sont assez formels. De ce point de vue, le mécanisme de contrôle mis en place tant par le Ministère du Développement Economique que par la Banque Centrale n’apparaît pas réaliste et il est probablement trop restrictif.

La stratégie, condition de la croissance

En fait, les éléments existent aujourd’hui pour une forte relance de l’économie, en partie liée à la substitution aux importations. M. Ulukhaev a pris un point de vue sur la question, qui est complètement partagé par notre institut. Il est possible aujourd’hui de revenir à des taux de croissance élevés, comme ceux que la Russie a connu de 2002 à 2008. Le mécanisme de substitution implique des investissements importants. C’est aujourd’hui la question centrale du développement économique.

Il est très important de conserver des liens de coopérations avec l’Europe dans les constructions mécaniques. Mais, aujourd’hui, il est clair que l’on veut relocaliser en Russie une partie des productions car, jusqu’à maintenant, les grandes sociétés russes considéraient le marché mondial comme un « supermarché » où elles faisaient leurs courses. La situation actuelle a fait comprendre que cette politique n’était pas saine. Et ceci ne concerne pas seulement les pays ayant appliqué les sanctions. C’est un choix général. Il faut cependant développer une véritable stratégie de substitution, et ceci exige des choix, qui peuvent être coûteux à court terme, de la part des grandes compagnies du secteur des hydrocarbures. C’est le cas en particulier pour les commandes de gros équipement. Mais, il est important que ces entreprises stabilisent un marché intérieur important dans le domaine des équipements. Ceci fait aujourd’hui l’objet d’un débat crucial pour le développement économique de la Russie.


  1. Sapir J. « What Should Russian Monetary Policy Be » in Post-Soviet Affairs, Vol. 26, n° 4, Octobre-Décembre 2010, pp ; 342-372. []

Jacques Sapir

Ses travaux de chercheur se sont orientés dans trois dimensions, l’étude de l’économie russe et de la transition, l’analyse des crises financières et des recherches théoriques sur les institutions économiques et les interactions entre les comportements individuels. Il a poursuivi ses recherches à partir de 2000 sur les interactions entre les régimes de change, la structuration des systèmes financiers et les instabilités macroéconomiques. Depuis 2007 il s'est impliqué dans l’analyse de la crise financière actuelle, et en particulier dans la crise de la zone Euro.

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