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Politique industrielle et privatisations

acierieLa notion de politique industrielle, qui avait été au cœur des politiques économiques en Europe et au Japon dans les années 50 et 60, a été très fortement attaquée dans les années 1980-1995. Un certain nombre d’échecs spectaculaires – et couteux – principalement dans ses pays d’Amérique Latine survenant dans la période des années 1970-1980 explique sans cependant le justifier ce changement de paradigme. Par ailleurs, l’internationalisation financière – ce que l’on appelle de manière journalistique la mondialisation – a créé de nouvelles contraintes pour les pays qui ont accepté de se plier à ses règles. Les marchés financiers internationaux sont incapables d’avoir la longueur d’horizon que nécessite une politique industrielle. Cette dernière ne se valide que sur des périodes de 10 à 15 ans quand les financiers internationaux raisonnent en mois, voire sur un ou deux ans. Pour les économistes libéraux, dans ces conditions, la meilleure politique industrielle consiste à ne pas en avoir.

Paradoxalement, ce tournant libéral n’a pas signifié un abandon des interventions publiques. Ces dernières se sont restructurées suivant des modalités complètement différentes. Ainsi, dans le cadre de la CEE puis de l’Union Européenne, la politique industrielle n’est abordée qu’à travers la notion de concurrence et de lutte contre les monopoles et positions dominantes. La puissance publique est ici interventionniste, mais pour “créer” les conditions parfaites du marché de la théorie néo-classique. Si les monopoles et positions dominantes peuvent avoir des effets néfastes que personne ne conteste, il est des situations assez nombreuses où ces monopoles sont inévitables pour des raisons d’efficacité économique. L’idée que la concurrence est une solution à tous les problèmes de coordination et d’allocation des ressources est un mythe. Les travaux théoriques en micro-économie ont démontré depuis fort longtemps les limites de la concurrence. La comparaison des trajectoires historiques de développement entre les pays ne valide pas non plus l’idée qu’une approche libérale serait plus efficace qu’une approche dirigiste, du moins quand il s’agit de construire, ou de reconstruire, une industrie.

Fondamentalement, la politique industrielle semble n’être qu’une extension de la planification. En cela elle apparaît comme intrinsèquement mauvaise et inefficiente. L’intervention publique, quand elle est acceptée, comme dans les théories dites de la “croissance endogène”, est alors limitée aux externalités les plus évidentes: éducation, recherche scientifique, aide au développement technologique. Cette vision est en réalité très simplificatrice. Elle postule un marché parfait, et un cadre institutionnel idéal. On défend au contraire ici la nécessité d’une politique industrielle comme principe général, et en particulier dans le cadre d’une économie comme celle de la Russie qui doit affronter des transformations radicales.

Pour tenter de présenter la totalité des arguments, on discutera ici successivement les problèmes suivants:

  • La politique industrielle est-elle concevable sans devoir faire appel à des hypothèses théoriques proches de celles de la planification. En d’autres termes la puissance publique peut-elle “choisir les vainqueurs” ou faut-il laisser au marché cette tâche.
  • La puissance publique peut-elle et doit-elle peser sur la structure des entreprises. Quel rôle peut ici avoir l’État, à la fois comme incitateur et comme propriétaire.
  • La puissance publique peut-elle favoriser le développement de la compétitivité, et doit-elle le faire au niveau de la branche ou à celui du territoire.

 

1. L’État ou le marché?

L’argumentation contre la notion de politique industrielle est fort simple: la puissance publique ne saurait, à moins de supposer un univers stationnaire, sélectionner aujourd’hui les succès de demain. Seul le marché, au sens d’un processus d’apprentissage, peut favoriser l’émergence d’innovations et d’initiatives, dont les meilleures seront alors naturellement sélectionnées. Les aides publiques ne servent alors qu’à freiner le processus de sélection, permettant à des entreprises et des secteurs inefficients de survivre et d’accaparer des ressources qui eussent été mieux employées ailleurs. Ceci se résume dans une formule souvent utilisée: Il est impossible de désigner le vainqueur avant que la compétition n’ait eu lieu. Ce raisonnement a une force certaine. Théoriquement, il se situe du point de vue d’une connaissance limitée du futur. Il est ainsi réaliste. Pratiquement, il peut s’appuyer sur de nombreux exemples où la politique publique a soutenu des activités ou des filières qui se sont révélées des échecs. Dans le cas de la France on pense au développement du transport supersonique Concorde , au développement du satellite de télévision directe. Si, donc, cette position libérale a une évidente force de conviction, c’est cependant au prix de simplifications, théoriques et historiques, qui ne sont pas innocentes.

 

A/ Les limites du darwinisme économique

La position libérale que l’on vient d’évoquer repose sur une analogie avec la théorie de l’évolution des espèces que nous avons héritée de C. Darwin. Cette analogie n’est pourtant pas sans danger, et peut conduire à des simplifications redoutables. En premier lieu, même si on admet le fond de la métaphore, il faut rappeler que les espèces qui ont le mieux survécu au phénomène de l’évolution ne sont pas les plus adaptées mais les plus adaptables. Le processus évolutif ne se fait pas seulement de manière linéaire sous le seul effet de la compétition. Il implique des changements brutaux et imprévisibles de l’environnement qui peuvent, à un moment donné, condamner une espèce qui se serait trop étroitement spécialisée.

Pour que le mécanisme de l’évolution économique fonctionne spontanément, comme l’affirment les auteurs qui défendent cette thèse, il faudrait que l’environnement des entreprises (environnement pris au sens des contraintes commerciales, techniques, technologiques et institutionnelles) reste stable. Si tel n’est pas le cas, et dans la mesure où les entreprises sont capables de décisions conscientes (ce qui fait une différence essentielle par rapport au mécanisme de l’évolution des espèces naturelles), la direction de l’entreprise est donc constamment soumise au choix suivant: doit-elle se spécialiser à outrance pour obtenir les meilleurs résultats sur le marché tel qu’il est aujourd’hui, ou faut-il conserver une marge d’adaptation, si les conditions du marché viennent à changer. Dans la mesure où on accepte que les agents économiques ne puissent connaître le futur, ce choix implique une prise de risque. Le marché en lui même ne peut guider ce choix, car le marché ne fait circuler que les informations existantes et ne dit rien sur les situations futures. Le choix majeur entre adaptation et adaptabilité ne saurait ainsi relever de la décision optimale fondée sur la circulation des informations sur le marché. Il reste une décision subjective, qui implique des arbitrages entre des éléments économiques et des éléments non économiques. En ce sens, ce choix est politique ou stratégique. Il peut donc parfaitement être pris par la puissance publique.

Une seconde réfutation du darwinisme économique peut être argumentée à partir de l’analyse de la concurrence. L’hypothèse fondamentale des théories libérales est que la concurrence favorise l’innovation et l’invention. Pour que ce mécanisme fonctionne de la manière dont pensent les théoriciens libéraux il faut supposer deux situations. La première repose sur l’hypothèse que l’entrepreneur est capable de déterminer des solutions supérieures sur la base des informations qu’il capte à travers le marché. La concurrence le pousse, pour maintenir ses profits, à rechercher en permanence les informations susceptibles de le conduire aux innovations et aux solutions les plus efficientes. Cette situation implique qu’un entrepreneur privé est capable de prévoir aujourd’hui les effets produits demain par une innovation. Ceci n’est vrai que si l’innovation est faible, ou plus exactement si elle s’